مبدأ وحدة الموازنة

محمد خير العكام

تعريف بمبدأ وحدة الموازنة

تطور مبدأ وحدة الموازنة

استثناءات مبدأ وحدة الموازنة

أسس تطبيق مبدأ وحدة الموازنة في سورية

أولاً ـ تعريف بمبدأ وحدة الموازنة:

يقتضي مبدأ وحدة الموازنة أن توضع نفقات الدولة وإيراداتها في صك واحد أو وثيقة واحدة تعرض على السلطة التشريعية لإقرارها، فلا يوجد في الدولة الواحدة سوى موازنة واحدة تتضمن جميع إيراداتها ونفقاتها مهما كانت مصادرها أو أوجه نفقاتها ومهما تعددت هيئاتها ومؤسساتها.

ويرتكز مبدأ وحدة الموازنة على عدد من المسوغات لعل أهمها:

1ـ سياسية: فهو يساعد على مباشرة السلطة التشريعية لرقابتها على أعمال الحكومة بجمعه مختلف نفقات الدولة وإيراداتها ضمن وثيقة واحدة، مما يسّهل من عملية اطلاع هذه السلطة على إجمالي النفقات والإيرادات وأنواع كل منها؛ على نحو أفضل بكثير من حالة تقديم موازنات كثيرة ومتعددة في هذا المجال.

2ـ مالية: يساعد على إعطاء فكرة واضحة عن الوضع المالي للدولة، مما يُسهّل مقارنة النفقات بالإيرادات بين السنوات وفي السنة الواحدة وبيان مدى توازنها، إذ يفَّعل عملية التحليل المالي والاقتصادي فيها، ويساعد الحكومة على ضبط توازنها والاستمرار بذلك، ومنعها من أي محاولات لإخفاء المركز المالي الحقيقي للدولة والذي يمكن أن يؤدي إلى سوء التصرف من قبلها بالأموال العامة، كما حدث في فرنسا عندما أخفت عجز موازنتها العامة في موازنات استثنائية عام 1923.

3ـ اقتصادية: يساعد على إعطاء فكرة واضحة وصحيحة عن نسبة النفقات العامة إلى الدخل القومي، ويدعم مبدأ التخطيط المركزي من الناحية المالية والاقتصادية للدولة.

فلو سمح بالخروج عن هذا المبدأ بعرض أكثر من موازنة للدولة في أكثر من وقت على السلطة التشريعية لتعذر عليها الإلمام ببرامج عمل الحكومة والمركز المالي للدولة، مما يسمح للحكومة بإخفاء بعض الحقائق والمعلومات أو تمريرها على السلطة التشريعية. فقد تستطيع الحكومة في حالة السماح لها بتقديم الموازنة مجزأة لبعض الوحدات الإدارية والاقتصادية كل على حدة؛ تخصيص بعض هذه الوحدات بنفقات كبيرة لا تتناسب وأهميتها لعدم إمكانية المفاضلة بين أوجه الإنفاق أو تقييم الأولويات بين تلك الوحدات في الوقت نفسه، وهذا ما يسمح لها بتقديم مشاريع موازنات وحدات أخرى أكثر أهمية في أوقات أخرى ونفقات أكثر ضرورة، مما تضطر معه السلطة التشريعية إلى اعتمادها واعتماد ضرائب جديدة لتمويلها أحياناً.

ثانياً ـ تطور مبدأ وحدة الموازنة:

ظهر هذا المبدأ ليتناسب مع دور الدولة التقليدي، ولكن مع تطور دور الدولة من الناحية الاقتصادية والاجتماعية قلت أهميته وذلك لسببين:

الأول: إنشاء الدولة للمرافق والمصالح العامة ذات الطابع التجاري والصناعي، بحيث ازدادت نسبة النفقات الاستثمارية فيها، وإعطاء هذه المرافق والمصالح الاستقلال المالي والإداري كي تتمكن الدولة من تقييم عملها من الناحية الاقتصادية والمالية، لذلك أصبح لازماً على الدولة أن توجد إلى جانب موازنتها العامة التي تتضمن نفقاتها الجارية اللازمة لتسيير المصالح الحكومية؛ موازنات موازية لتحقيق دورها الاقتصادي والاجتماعي عبر تلك المرافق والمصالح، مما أدى إلى ظهور مبدأ تعدد الموازنات.

الثاني: من غير المبرر الجمع في الموازنة الواحدة بين نفقات دائمة وأعباء ذات صفة مؤقتة، وكذلك بين إيرادات ثابتة وعائدات غير دائمة. لذا تم الابتعاد عن مبدأ وحدة الموازنة خلال الحرب العالمية الأولى واتسع ذلك خلال الحرب العالمية الثانية وبعدها، مما أدى إلى تكاثر الموازنات وتعددها، ولكن ما لبث بعد ذلك أن تم تطور باتجاه معاكس يقضي بالعودة إلى الأخذ بمبدأ الوحدة ولكن على أسس جديدة تسمح بتسجيل حسابات مختلف أنواع النفقات والإيرادات للدولة؛ مع محافظة هذه المؤسسات العامة على استقلالها المالي وذلك بالدخول في موازنتها العامة وفق مبدأ الصوافي بدل مبدأ الشمول، مع إعادة النظر في تقسيم النفقات العامة إلى نفقات جارية واستثمارية لضم نفقات هذه المؤسسات والمصالح إلى الموازنة العامة، فظهرت إلى جانب الموازنة العامة للدولة العديد من الموازنات الأخرى، كما هو الحال في فرنسا فظهرت الموازنات الملحقة وحسابات الخزينة العامة إلى جانبها، ووجدت الموازنات المستقلة في الأردن، وطبقت الموازنات الملحقة في البحرين، ووجد إلى جانب الموازنة العامة في لبنان الموازنات الملحقة والاستثنائية والمستقلة وحسابات الخزينة الخاصة.

ثالثاً ـ استثناءات مبدأ وحدة الموازنة:

على الرغم من التسليم بأهمية مسوغات مبدأ وحدة الموازنة؛ فإن الدور الجديد للدولة فرض العديد من الاستثناءات على هذا المبدأ، ولكن لا يعني ذلك أن جميع هذه الاستثناءات تعدّ خروجاً عن القواعد السليمة لإدارة مالية الدولة، بل إن الأمر في النهاية يتوقف على ماهية هذا الاستثناء والأسباب التي تدعو إليه من جهة؛ وعلى كيفية استغلال السلطة التنفيذية له، فكل وجود لأي موازنة غير الموازنة العامة للدولة إلى جانبها يعد استثناء لهذا المبدأ، وكل مال يدخل إلى إدارات الدولة من دون أن يعرض على السلطة التشريعية ضمن وثيقة الموازنة يُعد استثناء لمبدأ الوحدة، وعلى هذا الأساس فإن استثناءات مبدأ الوحدة هي:

1ـ الموازنات المنفصلة عن موازنة الدولة:

إن كل موازنة خاصة توضع إلى جانب الموازنة العامة للدولة، ولها إيراداتها ونفقاتها الخاصة؛ تُعد استثناء لمبدأ وحدة الموازنة لأنها تؤدي إلى وجود عدة موازنات للدولة في السنة الواحدة، وأهم هذه الموازنات هي:

أ ـ الموازنات الاستثنائية: انطلاقاً من تقسيم النفقات إلى عادية وغير عادية تم تقسيم الموازنات إلى عادية واستثنائية؛ من أجل تبرير تمويل نفقات هذه الأخيرة عبر إيرادات غير عادية كالقروض، وقد اتسع اللجوء إلى هذا النوع من الموازنات وخاصة بعد الحرب العالمية الثانية كما هو الحال في فرنسا، ومصر بعد ثورة يوليو 1952؛ إذ كانت مشروعات تنمية الإنتاج القومي تدرج في موازنات استثنائية، وظهرت في ألمانيا منذ عام 1890 ولكنها لم تظهر في إنكلترا أبداً، كما طبقت في لبنان تحت اسم موازنات المشاريع الإنشائية، وقد سوّغ الفقه المالي هذا الاستثناء على أن النفقات والإيرادات الاستثنائية عارضة لا تتكرر، وبالتالي لا يمكن إدخالها ضمن الموازنة العامة ذات النفقات والإيرادات المتكررة (العادية)، فإدخالها ضمن هذه الموازنة يؤدي إلى عدم صحة مقارنة المركز المالي للدولة بين السنوات، ولكن تطور دور الدولة الذي أدى إلى تحول الكثير من النفقات غير العادية إلى عادية أضعف هذه التبرير، مما جعل الاتجاه الحديث يميل إلى عدم الأخذ بالموازنات الاستثنائية ودمج معظم نفقاتها ضمن باب النفقات الاستثمارية للموازنة العامة، إضافة إلى إساءة بعض الحكومات لاستعمال هذه الموازنات، فاستخدمت لإظهار التوازن الظاهري للموازنة وإخفاء عجز موازنتها العامة.

وقد عرفت سورية هذه الموازنات خلال فترات متعددة في تاريخها، وحلت بعد ذلك الموازنة الإنمائية محل الاستثنائية إلى جانب الموازنة العادية، فُوزعت الاعتمادات بين الموازنتين العادية والإنمائية على أساس طبيعة النفقة، ولكن هذا الاستثناء زال نهائياً نتيجة تطبيق القانون المالي الأساسي رقم (92) لعام 1967؛ بدءاً من عام 1970.

ب ـ الموازنات الملحقة: وهي موازنات منفصلة عن الموازنة العامة للدولة تتضمن نفقات وإيرادات الهيئات والمؤسسات العامة التي أحدثتها للقيام بدورها الاقتصادي والاجتماعي، وتتميز هذه الموازنات من الناحية الفقهية في كونها:

(1) ـ تنظم نفقات وإيرادات مؤسسات وهيئات عامة لا تتمتع بالشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي والإداري.

(2) ـ تخضع للأصول المالية العملية والعلمية نفسها المتبعة في تنظيم الموازنة العامة للدولة من حيث السلطة المختصة بإعدادها وإقرارها، ولكن يجري عرضها على السلطة التشريعية بشكل ملحق للموازنة العامة للدولة، وتعتمد على إيراداتها خاصة لتغطية نفقاتها، وترتبط بالموازنة العامة للدولة وفق مبدأ الصوافي، وقد طبقت في سورية حتى عام 1970.

فعندما تعدى نشاط الدولة نطاقها الإداري كان من الضروري التفتيش عن أساليب مرنة لإدارتها المالية تتوافق مع طبيعة هذه المؤسسات والهيئات، وعليه فقد أنشئ لكل مرفق ذي طابع صناعي أو تجاري موازنة ملحقة تسمح له بإدارة أمواله الذاتية على نحو منفصل عن الموازنة العامة للدولة، مما أتاح له تطبيق أساليب إدارية تتناسب وطبيعتها بعيداً عن القواعد الجامدة والروتينية التي تميز المعاملات المالية العادية للجهاز الإداري للدولة، وترتبط مع الموازنة العامة للدولة وفق مبدأ الصوافي، لذا لا يمكن القول: إن الموازنات الملحقة تعد خرقاً لمبدأ وحدة الموازنة على نحو صريح؛ بقدر ما هي أسلوب خاص لتنظيم حساب إيرادات هذه الهيئات والمؤسسات ونفقاتها من أجل معرفة نتائجها المالية، وهي مازالت مطبقة حتى الآن في لبنان، وهذا ما يساعد على إظهار المركز المالي لهذه الهيئات والمؤسسات، ويساعد أيضاً على تقييم أدائها، ومع ذلك تم قصر الالتجاء إلى هذا النوع من الموازنات في أضيق الحدود.

ج ـ الموازنات المستقلة: هي موازنات منفصلة عن الموازنة العامة للدولة، وتتضمن النفقات والإيرادات التقديرية للمؤسسات العامة التي تتمتع بالشخصية المعنوية المستقلة والمنفصلة عن الشخصية القانونية للدولة ولا تسري عليها النظم المحاسبية والمالية للموازنة العامة للدولة، فقد أخضعت في سورية لنظام خاص سمي بالنظام المحاسبي للجهات العامة ذات الطابع الاقتصادي الصادر بالمرسوم رقم 489 لعام 2006، ومازالت تأخذ بهذا النوع من الموازنات حتى الآن بالنسبة إلى موازنات الجهات العامة ذات الطابع الاقتصادي ومديريات الأوقاف ووحدات الإدارة المحلية المتمتعة بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي والإداري، وترتبط بالموازنة العامة للدولة وفق مبدأ الصوافي.

وبالتالي لا تعرض هذه الموازنات على السلطة التشريعية إنما تناقش وتعتمد من مجلس إدارة هذه المؤسسات، لذلك تُعد هذه الموازنات استثناء حقيقياً لمبدأ وحدة الموازنة من الناحيتين المالية والسياسية معاً.

2ـ الحسابات خارج الموازنة: هي حسابات خاصة تفتح في الخزينة العامة للدولة ولكنها لا تدخل في الموازنة العامة التي تعرض على السلطة التشريعية لإقرارها، ولا تخضع لقواعد المحاسبة العامة التي تخضع لها الموازنة العامة للدولة. وتتألف من المبالغ النقدية التي لا تصرف من الخزينة العامة للدولة أو تدخل إليها بصورة نهائية، وهي لا تعد نفقات أو إيرادات لها بالمعنى الصحيح، كما هو الحال بالنسبة إلى كفالات المحاسبين التي يدفعونها عند تعيينهم ويسترجعونها عند انتهاء مهمتهم؛ أو تأمينات المناقصات التي يدفعها المتعهدون والتي تعود إليهم عند الانتهاء من تنفيذ تعهداتهم كما نُصَّ عليها في نظام عقود الجهات العامة الصادر بالقانون رقم 51 لعام 2004 في سورية.

وتقسم الحسابات خارج الموازنة في التشريع المالي في سورية وفق القانون المالي الأساس رقم (54) لعام 2006 إلى ثلاثة أنواع هي:

أ ـ السلف: هي مبالغ نقدية يمنحها وزير المالية من أموال الخزينة العامة للموظفين لغاية ومدة محددة، وهي نوعان فقد تكون دائمة وقد تكون مؤقتة.

ب ـ الأمانات: هي مبالغ نقدية يدفعها المودع إلى الخزينة العامة مقابل إيصال رسمي يبين سبب إيداعها، ترد إلى أصحابها عند تحقيق الغاية من إيداعها المؤقت لدى الخزينة العامة كالمحجوزات والتأمينات الأولية والنهائية عند التعاقد مع الدولة.

ج ـ حركة النقود: يقصد بحركة النقود سائر العمليات المتعلقة بالمبالغ المرسلة أو المأخوذة من الإدارة المركزية إلى المحافظات؛ أو من محافظة إلى أخرى أو منطقة إلى مركز المحافظة التابعة لها. ويمسك لها حسابات خاصة مستقلة عن الموازنة العامة للدولة لذلك تعد استثناء لمبدأ وحدة الموازنة.

والخطر الذي تمثله هذه الحسابات يتجلى في عدم القدرة على تسديدها، مما يضطر معه إلى فتح الحكومة لها اعتمادات في الموازنة لتسديدها في موازنات الدولة العامة المستقبلية، وهكذا توضع السلطة التشريعية أمام الأمر الواقع للموافقة على هذه المبالغ التي أنفقت من دون أن تلحظ الموازنة العامة الموافقة عليها عند إنفاقها، مما دفع فرنسا إلى الحد منها وإلى إخضاع هذه الحسابات لمراقبة السلطة التشريعية.

3ـ شبه الضريبة: إن شبه الضريبة تُعد استثناء لمبدأ وحدة الموازنة؛ لأن إيراداتها المخصصة لا تدخل الموازنة العامة للدولة، بل تجبى لتحقيق غايات معينة ذات أهداف اقتصادية واجتماعية محددة لها أنظمتها المحاسبية الخاصة، وتطبق سورية بعض أنواع شبه الضريبة حتى الآن كتبرعات العمل الشعبي.

رابعاً ـ أسس تطبيق مبدأ وحدة الموازنة في سورية:

ساد مبدأ تعدد الموازنات في سورية حتى عام 1970 عندما دخل القانون المالي الأساسي رقم (92) لعام 1967 حيز التنفيذ، فعرفت سورية الموازنة العامة العادية والموازنات الإنمائية والملحقة والمستقلة. فكانت الموازنة العادية تتألف من النفقات والإيرادات المتكررة اللازمة لتسيير المصالح العامة التقليدية، وأحدثت إلى جانبها الموازنات الإنمائية التي تتضمن النفقات الاستثمارية اللازمة لتنفيذ أحكام الخطة الخمسية التي كانت تموّل بالقروض والتسهيلات الائتمانية وفوائض المؤسسات العامة ذات الطابع الاقتصادي. كما عرفت سورية الموازنات الاستثنائية في حقبات متلاحقة من تاريخها، إلى أن جاء القانون المالي الأساسي رقم (92) لعام 1967 فعدل عن مبدأ تعدد الموازنات إلى مبدأ وحدة الموازنة الذي جاء في مادته الثانية أن الموازنة العامة للدولة تتألف من تقديرات النفقات وإيرادات الوزارات والإدارات العامة والمؤسسات ذات الطابع الإداري والمؤسسات العامة ذات الطابع الاقتصادي ووحدات الإدارة المحلية المستقلة مالياً وإدارياً؛ إذ أصبحت تضم جميع موازنات إدارات مؤسسات الدولة سواء كانت مستقلة مالياً أو إدارياً أم لا، وقد أكد على ذلك فيما بعد الدستور السوري في المادة (76) منه عندما ذكر أن لكل سنة مالية موازنة واحدة، وأصبح بعد ذلك مبدأ وحدة الموازنة دستوري الطابع.

ـ زينب حسين عوض الله، مبادئ المالية العامة (الدار الجامعية، الإسكندرية 1998).

ـ عصام بشور، المالية العامة والتشريع الضريبي (منشورات جامعة دمشق، ط7، العام الدراسي 1997ـ 1998).

ـ عصام بشور، المالية العامة والتشريع المالي (منشورات جامعة دمشق، ط5، العام الدراسي 1991ـ1992).

ـ حامد عبد المجيد دراز، سمير إبراهيم أيوب، مبادئ المالية العامة (الدار الجامعية، الإسكندرية 2002).

ـ فوزت فرحات، المالية العامة الاقتصاد المالي (منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت 2001).

ـ يوسف شباط، محمد خير العكام، المالية العامة (منشورات جامعة دمشق، قسم التعليم المفتوح، العام الدراسي 2006/2007).