الإدارة في الإسلام

مهند نوح

أولاً: نواة الإدارة في الإسلام:

يعدّ الفكر الإداري في الإسلام صورة صادقة للفكر السياسي وتطوره، والأداة الفعالة التي أسهمت في بناء الدولة الإسلامية منذ فجر تاريخها، وظهرت طلائع التنظيم الإداري بصورة مبكرة، إذ تبدت ملامحها منذ بيعة العقبة الثانية التي حضر فيها وفد من أهل يثرب إلى مكة في العام السابق من هجرة الرسول r، إذ رأى النبي r ضرورة وضع نظام لهم بحسبانهم نواة المجتمع الجديد، وتنسيق العمل فيما بينهم في سبيل نشر الدعوة الإسلامية، وحقق هذا التنظيم الإداري أولى ثماره الرائعة في نطاق إعداد العدة لهجرة الرسولr  إلى يثرب، وتهيئة الجو لنجاحها على الرغم من كيد كفار قريش وسعة تدبيرهم للحيلولة دون حدوثها.

وقد بدأت بانتقال الرسول الكريم r إلى يثرب مرحلة جديدة من التنظيم الإداري، وتجلت معالم ذلك في الصحيفة التي عقدها الرسول الكريم r بين المهاجرين والأنصار ويهود يثرب، حيث رسمت هذه الصحيفة أسلوب العمل بين جميع الفئات المدنية بما يجعل التنظيم الإداري ترجمة فورية و عملية لما تضمنته تلك الصحيفة من نظام سياسي.

وبدأ بعد عام الوفود - أي منذ السنة التاسعة للهجرة - ظهور طبقة العمال الإداريين؛ لنمو الدولة الإسلامية الوليدة، واتساع سلطانها على جميع أرجاء شبه الجزيرة العربية، حيث اقتضى الأمر تقسيم تلك البلاد إلى وحدات كبرى كي يسهل تنظيم شؤونها وربطها مباشرة مع العاصمة الجديدة للدولة الإسلامية في المدينة المنورة، وكانت العاصمة و ما حولها من مناطق تخضع للإدارة المباشرة للرسول الكريم r، حتى صار لمكة والٍ يتلقى منه عليه الصلاة والسلام التوجيه وكل ما تقتضيه شؤون الإدارة الجديدة، وانقسمت بلاد العرب إلى جانب هاتين المدينتين المقدستين إلى مقاطعات: تيماء، والجند، وبني كندة، ونجران اليمن وحضرموت وعمان والبحرين.

وجرت عادة الرسول الكريمr منذ عام الوفود على أن يختار من بين الوافدين عليه أصلحهم لتولي شؤون الإمارة في المقاطعة التي ينتمي إليها ذلك الوفد، وذلك بما يتوافر لهذا الأمير من مؤهلات.

وبذلك يتضح أن نواة الإدارة في الإسلام قد بدأت بالظهور والتبلور منذ بدايات الدولة الإسلامية وبمبادرة من الرسول r ذاته.  

ثانياً: مبادئ الإدارة في الإسلام:

في الحقيقة إن الفلسفة التي ترتكز عليها الإدارة في النظم الإسلامية إنما تتجسد في العقيدة الإيمانية، وذلك ناجم ليس فقط عن أن ذلك التنظيم يستمد منهجه من الشريعة الإسلامية، إنما أيضاً لأن هذا التنظيم يعمل على ترسيخ تلك العقيدة في النفوس. وترتكز هذه المبادئ على المفاهيم التالية:

1- الهيمنة والحاكمية لله: وهذا المبدأ يعني أن مصدر جميع الأحكام التشريعية من أوامر ونواه هو الله تعالى، وقد تقرر في القرآن الكريم: )وَمَن لَمْ يَحْكُم بِمَا أَنزَلَ اللهُ فَأُوْلَئِكَ هُمُ الظَّالِمُونَ([المائدة 45]، ومن ثم فإن جميع الأحكام التشريعية تكمن في المصدرين الأساسيين للتشريع في الشريعة الإسلامية وهما القرآن الكريم، والسنة النبوية المشرفة، وكذلك القوانين (الاجتهادات) التي تصدر بناء على إرادة الأمة فيما لم يرد به نص، والتي تكون مقيدة في خصوصها بهذين المصدريـن.

2- الشورى: وقد تقررت بمقتضى نص صريح في القرآن الكريم: )وَأَمْرُهُمْ شُورَى بَيْنَهُمْ([الشورى 38] حيث تعدّ الشورى ضمانة مهمة تحول دون مخالفة الحكومة للأحكام والانحراف في استعمال السلطة، كما أنها تطرح بوصفها أسلوباً يشرك العاملين جميعهم في تحمل المسؤولية الإدارية مما يحفزهم للعمل والبذل والعطاء.

3- العــدالــة والمــــساواة: حيث أوجب الإسلام على الإدارة العامة أن تمارس سياســــتها تجاه الرعية بميزان قســـط لا يختل ولا يميل، وقد حث الله تعالى على ذلك في آيات كثيرة في القرآن الكـريــم، يأتي في مقدمتها قوله تعالى: )إِنَّ اللهَ يَأْمُرُكُمْ أَن تُؤَدُّوا الأَمَانَاتِ إلَى أَهْلِهَا، وَإِذَا حَكَمْتُم بَيْنَ النَّاسِ أَن تَحْكُمُوا بِالْعَدْلِ( [النـــــــساء 58].

وبناء على هذه المبادئ الكلية فقد تبلورت مبادئ الإدارة العامة في الإسلام على النحو التالي:

أ - التدرج الرئاسي: ينظر الإسلام إلى التنظيمات الاجتماعية - أيّاً كان شكلها ونطاق نشاطها - على أن أفرادها يهدفون إلى تحقيق هدف معيّن، وبالتالي لابد أن تخضع لقواعد التدرج الرئاسي، الذي يعدّ محور التنظيم الإداري، وفي ذلك يقول تعالـى: )وَرَفَعْنَا بَعْضهُمْ فَوْقَ بَعْضٍ دَرَجاتٍ لِيَتَّخِذَ بَعْضُهُم بَعْضاً سُخْريّاً([الزخرف 32]، ووجود الأفراد في هذا التدرج يقوم على الكفاءة و الجدارة، وعلى أساس طاعة المرؤوس لأوامر رئيسه والعمل بموجبها بما يحقق مصالح المنظمة وأفرادها، وما ترسمه من أهداف مشتركة. ولا يقيم الإسلام هذا التدرج الرئاسي من أجل أن يستغل الأعلى الأدنى على مدارج التنظيم الإداري، بل لأن الرئيس الإداري يتفوق على الآخرين في عمله، وهو لذلك يحتل هذه المرتبة بصورة مؤقتة وليست أبدية، وهو محاسب على ذلك في الآخرة، وهو ما أكده تعالى بقوله: )وَهُوَ الَّذِي جَعَلَكُمْ خَلائِفَ الأَرْضِ، وَرَفَعَ بَعْضَكُمْ فَوْقَ بَعْضٍ دَرَجَاتٍ لِيَبْلُوَكُمْ في مَا آتَاكُم([الأنعام  165]. 

ب - التقسيم الإداري: نتيجة ما تم من فتوحات إسلامية عديدة، وما أدت إليه تلك الفتوحات من اتساع في رقعة الدولة الإسلامية، ومن ثم زيادة في عدد السكان؛ فقد تعددت الأعمال، وازدادت الأعباء والمسؤوليات الملقاة على عاتق الإدارة، فكان من اللازم إعادة تنظيمها بما يتلازم ويتناسب وتلك المتغيرات، وقد برز ذلك خصوصاً لدى أمير المؤمنين عمر بن الخطاب]، حيث قام بالتنسيق بين جميع النظم التي تكفل للدولة الاستقرار وتجنبها المتاعب، إذ أعاد الجمع بين النظم الإدارية التي سبق أن تقررت قواعدها على عهد الرسول الكريم[ وبين متطلبات الوضع الجديد للدولة، حيث أبقى التنظيمات الإدارية في البلدان المفتوحة، وكذلك المؤسسات الإدارية على نحو ما كانت عليه قبل الفتح، حتى لا يضطرب سير الأعمال، وللاستفادة من خبرة العمال، وفي الوقت نفسه طعّم هذه الإدارات بالروح العربية الجديدة التي صقلها الإسلام، ومن ثم فقد أعاد تقسيم البلاد إلى ولايات وإمارات، وجعل على رأس كل منها والياً أو أميراً، وقد سار على النهج ذاته كل من الخليفتين الثالث والرابع، وإن أضافا بعض التعديلات التي اقتضتها التوسعات الجديدة، ثم تطورت الأمور فيما بعد في العصرين الأموي والعباسي، فأنشئت دواوين ووظائف جديدة.

جـ - المركزية واللامركزية: لقد عرفت الدولة الإسلامية منذ تأسيسها على زمن الرسـول r التنظيم الإداري بصوره المعروفة لنا حاليا؛  إذ عرفت الأسلوب المركزي في الإدارة سواء في ذلك الأسلوب التركيزي أم الأسلوب المخفف أو المبسط، كما عرفت ملامح اللامركزية المكانية، أو الإدارة المحلية، وقد وجدت هذه النظم في تاريخ الإدارة الإسلامية وإن لم تسمَّ بهذه المسميات، حيث وجدت عناصرها في الواقع العملي بصورة تلقائية، ونتيجة طبيعية لحسن الإدارة، ولمواجهة التطورات السريعة والمتلاحقة التي مرت بها تلك الدولة. ومن ناحية أخرى فإن الإدارة المحلية في الإسلام قد تميزت بفاعلية الرقابة التي كانت تباشر عليها من قبل السلطات المركزية خصوصاً، والتي تقوم على أساس أخلاقي وإيماني على نحو أساسي. وقد بدأت ملامح النظام الإداري اللامركزي تلوح في الأفق منذ بدايات العهد الأموي، إذ حرص الخليفة معاوية بن أبي سفيان على إعطاء الأمراء والولاة الصلاحية الواسعة في الحكم والإدارة، مع وجود رقابة فعالة على أعمالهم من قبل الخليفة ذاته، وعلى هدي ذلك سار بقية الخلفاء.

د- اختيار عمال الإدارة وحياتهم الوظيفية: الموظفون العموميون في الإسلام يطلق عليهم تسمية العمال و المسترزقة، يختارون على أساس القوة و الأمانة والكفاءة، وكانوا يقومون في عهد الرسول r بأعمال الكتابة والترجمة وجمع الزكاة. وقد عرف النظام الإداري الإسلامي ما يعرف اليوم بمبدأ الوظيفة العامة المغلقة؛ إذ كان يجب على الموظف أن يتفرغ للوظيفة تفرغاً كاملاً مقابل الاعتراف له بجملة من الحقوق التي تجلت في قوله r: «من ولي لنا شيئاً فلم يكن له امرأة فليتزوج، ومن لم يكن له مسكن فليتخذ مسكناً، ومن لم يكن له دابة فليتخذ دابة، ومن لم يكن له خادم فليتخذ خادمـاً». وفي الجملة، فقد ذكر أبو يعلى أن الأجور (العطاء) يجب أن تقدر بالكفاية، حيث يجب أن يؤخذ بالحسبان عند تقديرها مقدار ما يعيله الشخص من أفراد، والموضع الذي يحله العامل في الغلاء والرخص. وقد نهى الإسلام عن الوساطة والمحسوبية في اختيار عمال الإدارة، فقد ورد عن عمر بن الخطاب t: «من استعمل رجلاً لمودة أو قرابة لا يحمله على استعماله إلا ذلك فقد خان الله ورسوله والمؤمنين ومن استعمل رجلاً فاجراً وهو يعلم أنه فاجر فهو مثله».

كذلك، فقد عني الإسلام بتدريب عمال الإدارة، بحسبانه تعليماً مستمراً يزيد من كفاءة العامل ومن تمكنه من أعمال وظيفته، وقد كان التدريب في الإسلام يتم بوسائل مختلفة، منها توجيه النصائح والإرشادات بطريق مباشر، فقد كان عمر بن الخطاب t مثلاً يلتقي عمّاله وولاته في موسم الحج، ويوجه لهم الإرشادات المباشرة بما فيه خير لحسن النهوض بعملهم.

كما قد يتم توجيه الإرشادات والنصائح بطريق غير مباشر، أي عن طريق كتب وخطابات توجه إلى الولاة و الأمراء في أماكن عملهم، والتاريخ الإسلامي حافل بالأمثلة حول ذلك.

ثالثاً: هيكل التنظيم الإداري:

تجسدت هذه الهيكلية في الخلافة ( رئاسة الدولة)، وفي الوزارة وفي الإمارة وفي الدواوين، وذلك على النحو التالي:

1- رئاسة الدولة ( رئاسة التنظيم الإداري):  كان يطلق على من يتولى رئاسة التنظيم الإداري في الإسلام، أو بمعنى أعم من كان رئيساً للدولة ألقاب ثلاثة هي: الخليفة - الإمام - أمير المؤمنين، بيد أن هذه الألقاب تعبر جميعها عن معنى واحد. وإن اختلفت الظروف التاريخية التي أدت إلى نشأة كل منها.

والقاعدة في اختيار رئيس الدولة في الإسلام هي أن يختاره  المسلمون بأنفسهم، وأن يعقدوا له، وأن يبايعوه، وقد اتفق على مجموعة من الشروط يجب توافرها في الشخص حتى تتم مبايعته بهذا المنصب، وهي العلم و العدالة والسلامة الجسمية، والكفاية و الولاية الكاملة التي تشمل ما يلي: الإسلام والبلوغ والعقل والذكورة والحرية.

أما فيما يتعلق باختصاصات رئيس الدولة في الإسلام فهي أولاً ذات طابع اجتماعي حيث يعمل رئيس الدولة على تحقيق التكافل الاجتماعي عن طريق جباية الفيء والصدقات على نحو ما أوجبه الشرع، ومن ثم تقدير العطايا وما يستحق في بيت المال من غير سرف ولا تقتير، ودفعه في وقت لا تقديم فيه ولا تأخير. وهي ثانياً ذات طبيعة مالية واقتصادية حيث يجب على رئيس الدولة إلزام الناس القيام بالحرف والصناعات إذا تقاعسوا عن ذلك، وإضافة إلى ما تقدم فإن لرئيس الدولة الاختصاص الواسع في إدارة أموال الدولة، وهي التي تأتي إلى بيت المال، وتخرج منه إلى مصارفها الشرعية. وهي ثالثاً اختصاصات ذات طبيعة دينية وهي تشمل حفظ الدين عن طريق حراسة قواعده وإعمال مبادئه، ونشر تعاليمه، وكذلك القيام على الشعائر الدينية، ومن ناحية أخرى يعدّ رئيس الدولة في الإسلام المسؤول الأول عن حماية البيضة (كيان الدولة) والذب عن الحريم (حرماتها ومقدساتها)؛ لينصرف الناس في المعاش، وينتشروا في الأسفار آمنين من تعزير بنفس أو بمال، كما عبر الماوردي.

وإضافة إلى جميع ما تقدم فإن رئيس الدولة هو الذي يعين الموظفين والمسؤولين الإداريين، ولاسيما الكبار منهم.

2- الوزارة: وهي تأتي بعد رئاسة الدولة مباشرة من حيث الأهمية على مدارج السلطة التنفيذية، لذلك فقد وصفها ابن خلدون بأن اسمها يدل على مطلق الإعانة، ومن ثم فإن الوزارة مأخوذة من المؤازرة وهي المعاونة، أو من الوزر وهو الثقل كأنه يحمل مع مفاعله أوزاره وأثقاله، وهو راجع إلى المعاونة المطلقة، ولم يعرف منصب الوزارة رسمياً في عهد النبي r، وإن كانت العرب تعرف هذا المنصب حتى إن أبا بكر t عرف لديهم بوزير النبي r. ولم تعرف هذه التسمية رسمياً في عهد الدولة الأموية، وإن عرف المنصب ذاته تحت تسمية الكاتب، وذلك مثل عبد الحميد الكاتب الذي كان كالوزير للخليفة مروان بن محمد، ولكن ما إن جاءت الدولة العباسية حتى ظهر منصب الوزير لفظاً ومعنى، وعظم شأن هذا المنصب، حيث صار الوزير جامعاً «لخطتي السيف والقلم وسائر معاني الوزارة والمعاونة».

وتقسم الوزارة إلى قسمين: وزارة تفويض ووزارة تنفيذ، ويقصد بوزارة التفويض أن يستوزر الإمام أو رئيس الدولة من يفوض إليه تدبير الأمور وإمضاءها على اجتهاده، ومن ثم فإن وزير التفويض نائب عن رئيس الدولة في مباشرة اختصاصاته استقلالاً ودون الرجوع إليه. أما وزير التنفيذ فهو وسط بين رئيس الدولة والولاة يؤدي عنه ما أمر به، ويمضي عنه ما حكم، ويُعرض عليه جميع المستجدات من النواحي كافة، وبناء على ذلك فإن وجه الاختلاف بين وزير التفويض ووزير التنفيذ إنما يكمن في سعة اختصاصات الأول، حيث له أن ينفرد في نظر المظالم و تسمية الولاة، كما يحق له أن يتصرف في أموال بيت المال، وأن يسيّر الجيوش، وتدبير الحرب، وليس لوزير التنفيذ أي من ذلك.

3- الدواوين: الديوان هي كلمة فارسية الأصل، ومعناها السجل أو الدفتر، وقد أطلقت من باب المجاز على المكان الذي تحفظ فيه السجلات أو الدفاتر. وأول من أوجد نظام الدواوين هو عمر بن الخطاب t، وقد اقتبسه عن الفرس، إلا أنه طوره عن طريق التفريع والتبويب تبعاً لحاجات الدولة المتنامية، ثم تطورت هذه المؤسسات الإدارية في العصرين الأموي والعباسي تطوراً ملحوظاً، وبذلك فقد كانت الدواوين بمنزلة الأجهزة والهيئات التي تشرف على مختلف أوجه النشاط الإداري في الدولة.

4- الإمارة: والإمارة إما عامة وإما خاصة، ويقصد بالإمارة العامة تلك التي يشتمل اختصاص الأمير فيها على الأمور المتعلقة بالحكم والإدارة كافة، وتقسم الإمارة العامة إلى إمارة استكفاء وإمارة استيلاء، فأما إمارة الاستكفاء فهي التي تمثل الوضع الطبيعي للتنظيم والإدارة، فقد كانت في الحقيقة تنعقد عن رضا واختيار، ويكون الأمير فيها مسؤولاً عن تدبير الجيوش وترتيبهم في النواحي وتقدير أرزاقهم، والنظر في الأحكام، وتقليد القضاة والحكام، وجباية الخراج والصدقات، وحماية الدين ومراعاته من التغيير والتبديل وإقامة الحدود في حق الله والأشخاص، وتسيير الحجيج، في حين أن إمارة الاستيلاء تجسد الوضع غير الطبيعي للحكم والإدارة في الدولة الإسلامية؛ إذ تعني أن يستولي الوالي أو الأمير بالقوة على الإدارة والحكم في ولاية أو إقليم، فيضطر الخليفة إلى أن يقلده إمارتها وتصريف شؤونها، وذلك على أساس أن هذا التصرف يخرج الأمر من الفساد إلى الصحة، وهذا النوع من الإمارة لم يعرف في الواقع إلا في عصر الضعف العباسي.

أما الإمارة الخاصة فهي تعبر عن مرحلة متطورة للإمارة العامة، حيث ظهرت نتيجة تعقد الجهاز الإداري، وتعدد المهام والأعباء التي يباشرها، فكانت نوعاً من التخصص الذي يتم في إطار الإمارة العامة.

- ابن هشام، السيرة النبوية (دار إحياء الكتب العربية، القاهرة، بلا تاريخ).

- إبراهيم أحمد العدوي، النظم الإسلامية: مقوماتها الفكرية ومؤسساتها التنفيذية (مكتبة الأنجلو المصرية، القاهرة 1972).

- سليمان محمد الطماوي، السلطات الثلاث في الدساتير العربية الحديثة وفي الفكر السياسي الإسلامي (دار الفكر العربي، القاهرة 1979).

- برهان غليون ومحمد سليم العوا، النظام السياسي في الإسلام (دار الفكر، دمشق 2004).

- عبد المرضي محمد عطوة زايد، الدعوة والدولة في عصر الرسولr (دار الثقافة العربية، القاهرة، د.ت).